Verre à moitié plein ou verre à moitié vide ? (1)

Par Jean Zermatten Directeur de l’Institut international des droits de l’enfant (IDE) Sion,www.childsright.org. Membre du Comité des droits de l’enfant de l’ONU.

La Convention des droits de l’enfant a consacré une vision d’aide et de protection pour l’enfant, poursuivant en cela la tradition née au début du XIX e siècle; mais elle a surtout bouleversé notre vision de l’enfant, en lui donnant un nouveau statut: celui de sujet de droits. Donc, avec la CDE, l’enfant est devenu à la fois objet de protection et d’assistance, mais surtout propriétaire de droits, qu’il peut exercer, au moins en partie, de manière autonome.

Dès lors, lorsque l’on veut savoir si un Etat partie à la Convention applique les droits de l’enfant, la première observation à faire est de considérer si l’Etat partie reconnaît à l’enfant ce nouveau statut. Or, en Suisse si l’expression «droits de l’enfant» est connue, le concept reste abstrait et l’idée même que les enfants détiennent des droits n’est pas véritablement entrée dans les esprits. A mon avis, il y a encore beaucoup de résistance et de réticence sur le fait que les enfants puissent être titulaires de droits. Et il faut bien le dire, nous ne faisons pas grand-chose pour que cela change. Pas de cours systématique «droits de l’enfant» dans les programmes scolaires, pas d’enseignants formés, pas de réelle détermination de l’autorité de mettre ce thème à l’ordre du jour.

La 2e question à se poser est de voir si le sujet «droits de l’enfant» est une préoccupation nationale et s’il est discuté au niveau politique. Je dirai que les droits de l’enfant comme tels ne figurent pas à l’agenda politique helvétique malgré quelques escarmouches parlementaires actuelles (2) mais les nombreuses interpellations, postulats ou motions sont en général sectoriels (adoption, pornographie, pédophilie, position des enfants en qualité de victimes) et ne visent qu’exceptionnellement la Convention dans son ensemble ou l’application directe des droits de l’enfant. Nous vivons toujours dans l’idée que l’enfant est traité dans le cadre de lois de protection (famille, école, santé), mais non comme individu à part entière ou comme groupe collectif et que le sujet «droits de l’enfant» n’a pas d’existence politique indépendante.

Le Comité des droits de l’enfant examine en premier lieu, lorsqu’un Etat partie lui soumet son rapport initial ou périodique:

– la place de l’enfant dans le système national considéré: est-il sujet de droits (art. 12 CDE)?

– comment les mécanismes d’application de la CDE sont mis en place? (art. 2, 3 et 12)

– quelle politique l’Etat entend-il développer pour favoriser l’application réelle des droits de l’enfant? (art. 4 et 6)

– quels moyens, notamment financiers, l’Etat alloue-t-il aux enfants et aux droits de l’enfant? (art. 4)

Pour répondre à la 1 ère question (la question fondamentale), le Comité examine la structure de l’Etaten question et la possibilité de mettre en action la Convention dans le système considéré: se trouve-t-on devant une structure centralisée ou décentralisée? Dans le cas d’une structure décentralisée, le Comité se pose alors trois questions au moins:

– comment se fait la coordination Etat central/régions et régions entre elles?

– l’Etat a-t-il une politique globale, une politique cadre pour les droits de l’enfant?

– l’Etat partie a-t-il mis en place un plan d’action national pour réaliser les objectifs de sa politique et pour fixer le timing de cette politique?

Rapportées à la Suisse, ces observations donnent, de l’extérieur, la vue suivante:

Le Comité des droits de l’enfant dans ses observations finales du 13.06.2002 a clairement mis en évidence (3), notamment dans ses observations 11, 12, 13 et 14 les problèmes de la Suisse liés à plusieurs facteurs:

Au niveau fédéral, il déplore que les questions liées à l’enfance soient traitées par une multitude d’Offices, de Directions ou de Secrétariats, sans compter les Commissions permanentes, ad hoc ou autres, ainsi: plusieurs services ou offices se partagent responsabilité et compétence au sein de l’administration fédérale, aucun service n’étant chargé spécifiquement et uniquement des affaires relatives à l’enfance:

– l’Office des assurances sociales pour toutes questions d’assurances sociales (sauf l’assurance-chômage)

– le Bureau de l’égalité entre femmes et hommes (violence dans le couple et familiale, abus sexuels et tourisme sexuel…)

– l’Office de la santé publique: sida, toxicomanies, suicide des jeunes, promotion de la santé

– l’Office de la culture qui s’occupe notamment des questions relatives à la jeunesse – l’Office de l’éducation et de la science et l’Office de la formation professionnelle et de la technologie: formation du niveau fédéral

– la Direction du droit international public pour l’établissement des rapports sur la CDE, également suivi des politiques de l’enfance au niveau international

– la Direction du Développement et de la coopération (projets humanitaires, aide aux populations du tiers-monde en tenant compte des besoins des enfants)

– le Secrétariat d’Etat à l’économie (travail des enfants, assurance-chômage…)

– l’Office fédéral du sport de Macolin (activités sportives, J+S). (4)

La Coordination devrait être effectuée par la Centrale pour les questions familiales dépendant de l’OFAS, cette tâche est mission impossible, même si les réalisations de cette structure sont remarquables compte tenu des forces qui lui sont octroyées. Le Comité s’interroge aussi sur la coordination qui devrait également exister dans les cantons, puis un cran plus bas dans les communes. Et que dire de la coordination entre la Confédération, les cantons et les communes ?

Donc sur ce point là, la Suisse n’a pas avancé, loin s’en faut. Le Comité avait pourtant préconisé de mettre en place «…un mécanisme national permanent adéquat pour coordonner la mise en œuvre de la Convention au niveau fédéral, entre les niveaux fédéral et cantonal, et entre les cantons»(5).

On entend généralement par politique pour l’enfance et la famille, toutes mesures législatives, structurelles et financières destinées à mettre en place des conditions nécessaires pour qu’un Etat accorde la protection, les prestations de base (alimentation, soins sanitaires, éducation) et la promotion des droits, nécessaires à assurer le développement harmonieux de l’enfant et un environnement sain. Le Comité des droits de l’enfant attache une importance particulière à ce point, notamment dans ses Directives pour établir les rapports nationaux.

En cette matière aussi, la Suisse ne remplit pas l’obligation de la Convention d’avoir une politique pour l’enfant (ou/et la famille), qui soit pensée, réfléchie, coordonnée et appliquée. Chaque Office travaille dans son coin. Peut-on espérer de la motion Fehr de créer un Office fédéral pour l’enfant, les jeunes et les familles?(6)L’avenir le dira…

Et si l’on parle finances pour l’enfance et la famille, il faut noter une réponse récente que le Conseil fédéral vient de faire à la Commission de l’Economie suite à un postulat portant sur les mesures de politique familiale (assurance-maladie, imposition du couple, allocations pour enfants)(7). Les sept Sages ont indiqué que la Confédération n’avait pas de moyens supplémentaires pour la politique familiale et qu’elle ne pouvait pas financer de nouvelles tâches; elle devait plutôt chercher à réduire ses dépenses…

On se réfère de nouveau à une exigence de la Convention dans ses directives et aux conclusions du Comité «…d’établir et d’appliquer un plan d’action national global pour la mise en œuvre de la Convention, dans le cadre d’un processus ouvert de consultation et de participation. Ce plan d’action devrait être fondé sur les droits et ne pas être axé uniquement sur la protection et le bien être…» .(8)

Il est intéressant de se référer à l’interpellation de la Conseillère nationale Simoneschi-Cortesi du 17.03.2005, avec réponse du CF du 3 juin 2005, sur la nécessité d’élaborer un plan d’action national sur la mise en œuvre de la Convention (et un second sur la protection des enfants contre l’exploitation sexuelle)(9).

La réponse du Conseil fédéral pour le premier point est floue et laisse à penser que l’Exécutif fédéral confond la rédaction du rapport de la Suisse avec un Plan d’action national. Sa conclusion prise en comparaison internationale prête à question: «Une comparaison avec des plans d’action étrangers montre que ceux-ci ont fréquemment un caractère déclamatoire et que ces plans consistent souvent en un état des lieux des mesures prises par le pays» (10). Cette réflexion «excusatoire» est pour le moins curieuse. Disons que cette considération est l’aveu que la Suisse n’a toujours pas établi de plan d’action national; ce qui fait souci, c’est qu’elle ne donne pas l’impression de vouloir en préparer un.

Il ne fait pas de doute que cette structure fédéraliste, l’absence d’une politique claire et coordonnée et l’ignorance du besoin d’un plan d’action autour duquel développer l’impact de la Convention, conduisent à des situations d’inégalité importantes. Trois domaines peuvent être cités à ce titre:

– le domaine de l’éducation: les enfants suisses n’ont pas tous droit aux mêmes prestations; l’enquête internationale PISA a confirmé les clivages existant entre les différents cantons et liés à des allocations de ressources différentes, à des consignes sur le nombre d’élèves par classe dissemblables, à des formations d’enseignants disparates…

– le domaine des lieux d’accueil pour la petite enfance: grande différence de traitements entre les cantons selon qu’ils sont plutôt urbains que ruraux…

– la question récurrente des allocations familiales  : les Parlementaires ne sont pas d’accord sur un minimum national, puisque le 21.09.2005, le Conseil des Etats a tourné le dos au projet du Conseil national d’harmoniser les allocations pour enfants. Il a refusé d’imposer un montant minimum aux cantons et a approuvé du bout des lèvres un projet expurgé. Dès lors, les inégalités de traitement qu’on aurait pu, partiellement, gommer vont perdurer… Pourtant, même le Conseil fédéral avait jugé le système actuel «disparate et insuffisamment coordonné»(11). On attend donc la fin de l’année pour voir s’il y a une possibilité d’entente entre les deux Chambres.

L’article 2 de la CDE impose aux Etats de donner aux enfants le droit de ne pas être discriminés, en raison de leur langue, race, religion, sexe… Cela ne veut pas dire que les enfants ont le droit d’être traités également partout, mais signifie que, dans des circonstances identiques, ils soient traités de manière égale. In casu, on doit se poser la question de discriminations liées au système fédéraliste.

Après avoir examiné la situation à l’altitude structurelle, le Comité se pose des questions sur l’application pratique et réelle des droits de l’enfant dans le pays considéré. Ici, pour faire court, je dirai que l’on se demande si, en Suisse, l’Enfant est une personne à part entière ?

Poser cette question pour la Suisse n’est pas provocateur, mais bien une question légitime. En effet, dans la plupart des décisions qui sont prises dans ce pays, le groupe «enfants» n’est jamais considéré comme un groupe à part entière, mais toujours comme un groupe représenté par des adultes ou dont le sort est lié au groupe «parents» ou au groupe «famille». Pas de consultation des enfants pour tous les projets de lois qui le touchent, peu d’implication des organisations de jeunesse, des exercices pilotés par les adultes (les parlements des jeunes…).

On manque toujours d’un poste de Défenseur des Enfants national, personne (ou organisation) en charge de faire respecter non seulement les droits subjectifs des enfants, mais aussi les droits collectifs du groupe enfants et qui pourrait être l’aiguillon de la politique suisse pour l’enfance et la famille, en même temps que le promoteur d’un plan national d’action. On pense évidemment à une fonction de défenseur, dans le sens de pouvoir être saisi directement par les enfants.

Un évènement parlementaire supplémentaire récent pourrait illustrer le propos: la révision de la loi sur l’asile.

Dans les discussions qui ont agité le Parlement à la session d’automne 2005, il est apparu que le sort des mineurs, étrangers en Suisse, nés dans ce pays ou arrivés pour des raisons diverses, n’a pas été pris en compte comme tel. Il n’a pas été question ni des enfants individus, personnes à part entière, ni des enfants, groupe collectif, qui pourraient avoir un intérêt à être traités de manière distincte de leur famille ou de leurs parents.

Cette loi pose un certain nombre de problèmes en relation avec la Convention.

– le droit de l’enfant de s’exprimer dans toutes les décisions qui le touchent (et l’obligation pour l’Etat de recueillir la parole de l’enfant, art. 12). Ceci est un droit subjectif, personnel, attaché à la personne de l’enfant et qui ne peut être exercé par quelqu’un d’autre. La nécessité absolue d’entendre le mineur dans la procédure d’asile, au moment de sa demande d’admission, ou au moment de la décision de renvoi, semble avoir été oubliée,

– la détention des enfants dans le cadre des procédures administratives (ici les mesures de contrainte) ne doit être utilisée que comme moyen dit du «dernier recours» (art. 37 litt. b CDE); ce point n’a pas fait l’objet de débat particulier et l’art. 37 n’a pas été invoqué pour freiner la mise en détention systématique des mineurs, voire le placement en détention pour «insoumission»,

– la représentation des mineurs non accompagnés est une exigence minimale qui devrait être remplie par les cantons (désignation d’un tuteur, au moins d’un curateur) pour aider les MNA à administrer leur existence. Or cette exigence n’est pas remplie dans un bon nombre de cantons et ces jeunes sont livrés à eux-mêmes, certains étant exploités par des réseaux criminels, d’autres disparaissant purement et simplement.

Le Parlement ne semble pas avoir tenu compte du groupe enfants ni du statut du requérant d’asile mineur. De même on peut se poser la question: un enfant devrait-il toujours suivre le sort de sa famille? S’il y a une majorité de cas où la réponse est positive, il y a aussi des situations où l’enfant devrait pouvoir faire l’objet d’une décision indépendante de ses parents ou de ses frères et sœurs.

Dans cette situation préoccupante, deux éclaircies:

Un récent arrêt du TF (12) a établi la possibilité pour le juge d’entendre un enfant à partir de l’âge de 6 ans en matière de droit du divorce (l’attribution du droit de garde): dans cette affaire, une mère s’opposait à ce que ses deux fillettes, nées en 1996 et en 1997 (6 et 7 ans au moment de la demande), puissent être entendues valablement en raison de leur jeune âge et donc de l’inconsistance de leur déclaration.

Le TF en a décidé autrement, indiquant:

– que le droit d’être entendu constitue un droit personnel de l’enfant (cons.1.1, par. 2),

– que l’audition de l’enfant est une obligation faite à l’instance judiciaire,

– qu’en l’absence de seuil inférieur imposé par la loi et du silence dans le message accompagnant la loi (cons. 1.2), un âge de six ans paraît une limite acceptable (cons. 1.2.3),

– que le but de l’audition est aussi de permettre à l’enfant de recevoir des informations.

Prise de position du TF qui fera date, pour réaffirmer le droit personnel de l’enfant à être entendu dans toutes les décisions prises à son égard et la fixation d’un âge qui va servir de référence.

25.10.2005: Etude sur la violence envers les enfants 13. Cette étude qui vient(13) ans après l’étude référence sur la maltraitance en Suisse est bienvenue et un signe d’une volonté de traiter les problèmes d’une manière globale et fédérale. Cette étude part d’une analyse sérieuse des situations actuelles de l’enfance en Suisse, notamment sur le plan des différents modes de maltraitances, (violences physiques et les abus sexuels), et propose un modèle de prévention inspiré du modèle allemand (14), qui met en avant les facteurs de risque, les groupe-cibles et les méthodes d’action.

Ce rapport a déjà eu un impact important en Suisse romande, notamment sur un point particulier visé par les auteurs, les châtiments corporels (15). Le rapport conclut aussi à deux propositions qui me semblent aller dans le sens de considérer l’enfant comme titulaire de droits.

– la création d’un centre suisse pour la prévention des mauvais traitements envers les enfants, centre chargé de la prévention, de la recherche et des relations publiques (lobbying).

– la création d’un poste de Délégué à la protection des enfants pour la Suisse.

Ces deux propositions, parmi d’autres, sont bien la démonstration d’un besoin repéré enfin officiellement.

Les enfants suisses ont de la chance et en comparaison internationale, ils sont gâtés: accès aux soins de base facile, niveau de vie élevé, protection généralisée, nombreuses structures pour s’occuper d’eux, de leurs besoins et de leur environnement. Donc, le verre est relativement bien rempli, si on le regarde sous cet angle.

Mais, la Suisse doit fournir un nouveau rapport au Comité des droits de l’enfant en 2007. Je ne vois pas beaucoup de changements dans l’attitude générale, non seulement du politique, mais aussi du social et de la population en général, par rapport à la notion «droits de l’enfant». Je ne vois pas de progrès en matière de reconnaissance de leur nouveau statut. Les enfants continuent à être regardés comme des petits d’adultes, sympathiques et aimables certes, mais sans voix, ni droit…

De ce point de vue, le verre mériterait d’être mieux rempli; une sérieuse prise de conscience doit être faite pour que la Suisse et les Suisses admettent que les enfants qui vivent sur leur territoire sont pleins de ressources, dignes de confiance et prêts à devenir responsables. La Convention est un instrument extraordinaire pour favoriser l’intégration des enfants dans le monde adulte. Il est temps qu’on l’utilise…

Pour que cela devienne réalité, il me semble que deux mesures simples et concrètes pourraient être prises:

– l’inscription d’un enseignement aux droits humains, respectivement aux droits de l’enfant, dans les programmes scolaires primaire et secondaire,

– l’inscription d’un enseignement aux droits humains, respectivement aux droits de l’enfant, dans les Hautes écoles pédagogiques (HEP)et sociales (HES).

Sion, le 06.11.2005 /JZe