Par Marie-Françoise Lücker-Babel

La mise en consultation de ce rapport initial fournit l’occasion d’ouvrir une nouvelle rubrique qui nous permettra — dans ce numéro et dans ceux qui suivront — d’analyser aussi bien le rapport de la Suisse au Comité des droits de l’enfant que les réactions qu’il suscite. Ainsi, dans le prochain Bulletin, nous nous pencherons sur l’étude publiée en novembre dernier par les ONG suisses et qui constitue en quelque sorte le «contre rapport» du document que nous détaillons ici.

Rappelons que ce rapport est dû en application de l’article 44 de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant (ci-après la Convention). Il doit présenter les mesures adoptées pour donner effet aux droits reconnus dans la Convention, les progrès réalisés dans la jouissance de ces droits (paragraphe 1) et, le cas échéant, les facteurs et les difficultés entravant ces progrès (paragraphe 2). Le premier rapport, dit rapport initial, doit être remis dans les deux ans qui suivent l’entrée en vigueur de la Convention; les rapports suivants, dits périodiques, sont présentés tous les cinq ans.

La Suisse aurait dû, pour rester dans la norme, rendre son rapport initial en avril 1999. Le retard pris, tout en n’étant pas conforme à la Convention, ne constitue pas un manquement grave. D’une part, cette première étape entraîne souvent un travail considérable.

D’autre part, le rapport lui-même remplit plusieurs fonctions qu’il n’est pas aisé de satisfaire rapidement. Son objectif n’est pas seulement d’examiner ce qui a été fait, mais aussi d’«encourager et [de] faciliter la participation populaire et l’examen public des politiques suivies à cet égard par les gouvernements» 1. De la sorte, le rapport devient un instrument de politique interne, en tout cas informatif et si possible constructif dans la mesure où il permet des constats et dessine des domaines et lignes d’action pour l’avenir.

Le Rapport initial de la Suisse est composé de deux parties: la première se réfère aux informations de base générales sur le pays; ces informations constituent le socle de tous les rapports demandés par les organes de surveillance des traités. Si un Etat répond à plusieurs comités onusiens — et tel est le cas de la Suisse —, il n’est pas obligé de répéter ces données. La deuxième partie cherche à cerner les «Eléments d’une politique suisse de l’enfance et de la jeunesse», puis offre un examen détaillé des mesures de mise en oeuvre de la Convention.

Le projet de rapport est très long (300 pages) et concrétise une véritable œuvre de compilation. Du fait de l’absence d’un organe fédéral central et même d’organes cantonaux centraux, l’information relevante est éclatée en de multiples lieux, que ce soit de manière horizontale au sein d’une même administration ou de manière verticale entre la Confédération, les cantons et les communes. La conséquence en est un net manque d’homogénéité dans la présentation de l’information: celle-ci est souvent très détaillée, mais elle s’appuie sur des sources de valeur inégale (statistiques fédérales, cantonales, données associatives par exemple). Les «Eléments d’une politique suisse de l’enfance et de la jeunesse» en offrent un exemple saisissant: alors que les considérations portant sur la pauvreté, la santé ou la violence sexuelle s’appuient sur des données juridiques ou sociales concrètes, les paragraphes consacrés aux enfants et jeunes atteints d’un handicap consistent en une énumération de bonnes intentions qui, à elles seules, ne mènent à rien du tout.

Il est difficile de conserver une vue d’ensemble de la situation des droits de l’enfant en Suisse; pour un expert étranger peu au fait des particularités du fédéralisme, le document en devient difficile à comprendre. Nul doute que la Suisse aura à faire face à une critique vive non pas de son fédéralisme, mais de son absence d’organisme centralisé facilitant la collecte et l’analyse des données et finalement la connaissance des problèmes.

Le point qui a frappé nombre d’observateurs et lecteurs helvétiques est l’extrême esprit critique qui a animé les auteurs du futur rapport. Comme si la Suisse, ayant observé la palette des remontrances faites à d’autres Etats, cherchait à prévenir les remarques négatives. L’effet en est à quelques endroits presque désastreux: à peine le thème de la politique de l’enfance et de la jeunesse est-il abordé que la Confédération se plaît à souligner en divers endroits qu’une telle politique n’existe pas, ou seulement de manière limitée, ou «sous forme d’ébauche». L’école voit sa position affaiblie: «Le rendement et la compétition continuent à régir la vie scolaire quotidienne. Les enfants et les jeunes sont, par conséquent, davantage, perçus comme des écoliers et écolières que comme des jeunes êtres humains ». Loin de nous l’idée de nier toute substance à pareilles affirmations. Mais l’impression générale qui en découle — absence d’un effort concerté, école répressive — ne correspond de loin pas à la variété des situations ou des efforts entrepris, ni au travail réalisé jusque dans les départements cantonaux de l’instruction publique ou des affaires sociales.

Cette autocritique doit absolument être atténuée, pour ce qui est de son effet destructeur. Comment mobiliser les principaux responsables des activités envers les enfants — puisqu’on ne saurait parler de politique! — si l’on dénigre les nombreuses actions et amorces de coordination qui existent bel et bien et les changements de perception qui ont déjà eu lieu?

Paradoxalement, il est cocasse de remarquer que l’administration fédérale rend un hommage insistant à l’article 11 de la nouvelle Constitution fédérale (droit des enfants et des jeunes à la protection et à l’encouragement de leur développement): ce texte, dont DEI-Suisse était la principale inspiratrice, s’est pendant longtemps heurté à une fin de non recevoir catégorique de la part du Département fédéral de justice et police jusqu’à ce que les parlementaires fédéraux emportent la mise. Il est maintenant notre fleuron constitutionnel en matière d’enfance et de jeunesse!

L’administration revient, dans son projet de rapport, sur la distinction entre « droits directement applicables » (tels que la liberté d’expression ou la protection de la vie privée et familiale) et les «dispositions de nature programmatoire» que contient la Convention. Une différenciation est justifiée, mais elle ne rend pas totalement compte de la substance des droits de l’enfant ou de la personne. Une généralisation de l’appellation «programmatoire» reste à notre opinion dangereuse en ce sens qu’elle risque de faire perdre de sa substance à certaines exigences de la Convention.

Certes, de nombreuses garanties exigent des efforts de longue durée, des choix politiques et des lignes budgétaires pour être concrétisées (éducation, santé, niveau de vie).

Néanmoins, il y a une différence entre la ligne directrice générale, même obligatoire, qui consiste à «développer les soins de santé préventifs» (art. 24.2.f) et le devoir de «garantir qu’aucun enfant ne soit privé du droit d’avoir accès à [des] services» médicaux et de rééducation (art. 24.1). Cette articulation reste à notre avis un parent pauvre du texte.

Il serait souhaitable que ce projet de rapport soit repris de façon à favoriser une présentation homogène et équilibrée des données, à éviter les doublons d’informations (notamment entre la partie générale et le rapport détaillé) et à supprimer les informations inutiles, comme celles relatives au service militaire!